本文来源：智车科技 长沙晚报 中国社会科学报
2026年4月1日，长沙《自动驾驶汽车发展条例》正式施行，这是全国首部由地方人大审议通过的专门规范自动驾驶汽车发展的法规。
从北京到长沙，从深圳到天津，从武汉到鄂尔多斯，一场覆盖全国的地方自动驾驶立法竞速正在上演。截至2026年一季度，已有十余个城市完成或正在推进自动驾驶专项立法，地方立法呈现“多点开花、各具特色”之势。而在顶层，道交法修订已被列入全国人大常委会2025年立法计划。业界普遍认为“十五五”将是自动驾驶立法从碎片化走向系统化的关键窗口期。产业界期待已久的全国统一法治框架，正在地方先行先试的推动下加速成型。
长沙探路：从“有路可跑”到“有法可依”
《长沙市自动驾驶汽车发展条例》于2025年10月31日由长沙市十六届人大常委会第三十二次会议通过，11月27日获湖南省十四届人大常委会第十九次会议批准，12月28日正式公布，2026年4月1日起施行。
长沙是国内最早布局智能网联汽车产业的城市之一，自2018年建成国内首个国家智能网联汽车（长沙）测试区以来，已先后斩获5块国家级牌照。截至2025年2月，长沙智能网联汽车测试道路单向总里程已达1107.1公里，覆盖城市主干道、园区道路等全场景。在商业化运营层面，湘江新区功能型无人车编码累计达到121张。条例的出台，本质上是将多年实践检验比较成熟的政策上升为地方法规。
从内容上看，《条例》构建了一套较为完整的制度体系。在责任划分方面，《条例》给出了清晰答案：人为操作导致的交通事故由责任人承担，系统原因导致的则由相关企业负责。这一“人车分责”的规则设计，为L3级以上自动驾驶汽车的商业应用奠定了重要的法理基础。长沙市公安局交管支队副支队长李泉进一步补充安全保障机制：“自动驾驶汽车上道路行驶期间仍应当遵守道路交通安全法律法规。车辆还应按照规定具备记录、存储及在线监控状态等功能，在车身配备显著标识。”
在产业发展层面，《条例》坚持“市场主导、政府引导、创新驱动、安全有序”的原则，明确市、县（市、区）两级政府将统筹财政资金支持技术研发和路侧设施建设，同时鼓励社会资本和金融机构参与产业投资。在商业化落地方面，《条例》明确规定，在开展示范应用活动时，自动驾驶汽车可以按照有关规定搭载探索商业模式所需的人员或者货物，为Robotaxi、无人配送等场景的商业化运营打开了通道。
值得注意的是，《条例》在场景开放上做了明确界定。长沙将分阶段、分区域开放城市公交、出租车、货运、摆渡接驳、治安巡逻等应用场景，但明确排除了校车和危险品运输。
此外，条例还厘清了一个需要公众正确认知的概念：辅助驾驶不等于自动驾驶。湘江智能相关负责人介绍：“目前市场上多数私家车搭载的定速巡航、车道保持等功能，属于辅助驾驶（L1-L2级），驾驶员仍是责任主体。而《条例》所规范的，是具备L3至L5级自动驾驶技术级别的车辆。”这一概念界定，既是法律适用的前提，也是面向公众进行科学认知传播的关键一步。
全国图景：从“各显神通”到“求同存异”
把视线从长沙拉向全国，一幅“自下而上、多点开花”的地方立法图景逐渐清晰。
自工信部、公安部、交通运输部联合印发《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》以来，全国已有70多个城市开展自动驾驶道路测试和示范应用，北京、上海、深圳等13个城市出台了自动驾驶相关促进条例或地方性法规。2025年中国智能网联汽车领域经历了从“试点探索”全面迈向“规模化应用”的关键阶段。
2022年，深圳率先出台《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》，成为全国首部智能网联汽车管理法规，在事故责任划分、数据安全管理等核心问题上提供了初步法律框架。2025年2月，广州的《广州市智能网联汽车创新发展条例》正式实施，在保险创新等方面作出制度安排。2026年1月，天津市人大常委会通过的《天津市促进智能网联汽车发展条例》施行。北京则在2025年10月发布了《北京市自动驾驶汽车安全评估办法（试行）》和《北京市自动驾驶汽车道路应用试点车辆安全检测办法（试行）》，进一步完善了高阶自动驾驶的安全管理规范。
值得关注的是，地方立法的重点正在发生深刻转变。对比早期深圳与上海公布的地方性法规，近期无论是武汉还是北京出台的条例，都透露出新的政策信号：法规重点从测试活动转向应用推广，地方立法已经进入了从“允许试”到“鼓励用”的新阶段。
地方立法的百花齐放，最终需要统一的国家立法来划定安全底线、搭建制度框架。在这一问题上，多位专家给出了清晰的路径指引。
2025年12月，全国人大常委会法工委备案审查工作报告明确指出，地方对自动驾驶等新事物新业态作出相关规定是“必要的”，但应遵循法治原则，在上位法明确规定后及时调整。这为地方继续开展立法探索奠定了制度基调，也为国家立法提供了时间窗口。
广州市交通运输局一级调研员苏奎认为，结合我国国情，现阶段应坚持以自下而上为主，地方先探索、中央后统筹。东南大学交通强国战略研究中心副主任张健则用“民主集中制”来比喻央地关系：地方立法是“民主”层面的先行官，将实践经验反馈中央；中央立法是“集中”层面的最终方向。
中国政法大学教授郑飞进一步指出，中央立法的核心职责是划定行业安全底线，聚焦产品准入、责任分配等核心问题；地方立法则应更侧重产业发展层面的具体探索，两者需协同互补。这一分工逻辑，为未来央地立法体系的构建提供了清晰的理论指引。
2026年全国两会期间，多位代表委员的呼吁进一步印证了这一判断。全国政协委员、湖北首义律师事务所主任谢文敏在提案中指出，当前智能驾驶领域缺一部国家层面的“总章程”，地方试点法律层级较低，适用范围有限，导致数据跨境流动、算法安全等核心问题缺乏统一标准。百度自动驾驶安全与政策首席专家吴琼结合行业观察提出：“当前，我们最迫切的需求是获得上位法的许可，让创新环境更有韧性，也让地方扩大试点有法可依。急需中央立法给出框架性、方向性的指导。”
商业化提速：驶入深水区的制度挑战
自动驾驶地方立法的密集破冰，背后是全国范围内日益扎实的产业基础在提供支撑。
以北京为例。自2020年9月启动建设全国首个高级别自动驾驶示范区以来，北京已建成全球首个网联云控式高级别自动驾驶示范区。截至目前，示范区已落地乘用车、公交、无人配送、环卫清扫等八大应用场景。依托示范区牵引，北京形成了“车、路、云、网、图”一体化发展的良好生态，车企与科技公司的合作正加速从技术验证转向面向大规模商业化的深度融合。
放眼全国，测试规模持续扩大。在测试规模方面，截至2025年底，公安机关已累计发放自动驾驶汽车测试号牌1.6万张，开放公共测试道路3.2万公里。2025年12月，工信部公布我国首批L3级有条件自动驾驶车型准入许可，标志着我国L3级自动驾驶从“封闭测试”正式迈入“合规商用”新阶段。重庆已办理48块L3级智能网联汽车专用号牌，测试车辆累计行驶140万公里并保持“零事故”记录。杭州则向极氪发放了覆盖全市9224平方公里的L3级测试牌照，这是目前全国通行面积最大、里程最长的L3级自动驾驶测试牌照。
在商业化运营层面，2025年，中国Robotaxi行业头部企业已在北京、上海、深圳、武汉等核心城市实现了从限定区域到跨区联通、从日间运营到全天候服务的跨越。目前，已有北京、重庆、武汉、长沙、深圳等多个城市允许自动驾驶汽车在特定区域、特定时段上路试运营，商业化进程不断提速。
尽管地方立法不断提速、商业化落地持续深化，当前自动驾驶立法仍面临若干核心难题。
法律位阶的冲突。地方立法无法突破上位法的框架限制。余凌云教授认为，应以“有无驾驶人”作为区分标准，既实现技术标准与法律责任的精准匹配，又能为自动驾驶规模化应用明确制度边界。这一分类并非简单的技术对应，而是涉及法律关系的根本调整——“无人驾驶”场景中，人工智能系统取代人类成为驾驶行为主体，法律需重新界定责任链。
事故责任认定与保险机制。现有交强险规定不能完全适用于自动驾驶。L4/L5驾驶情形下，车内人员与车外人员一样都需要保障，需要通过立法增加针对自动驾驶汽车的强制保险，实现快速理赔。目前，四部委已联合发布《关于深化改革加强监管促进新能源车险高质量发展的指导意见》，提出主动顺应智能驾驶趋势，全面系统研究智能驾驶对车险经营的中长期影响。
技术标准与法律规则的融合。当前，我国自动驾驶立法普遍遵循分级治理的逻辑，区分有条件自动驾驶、高度自动驾驶以及完全自动驾驶三个阶段分别进行法律规则设计，这体现了技术标准与法律规则的融合趋势。但要实现从“技术分级”到“法律分级”的有效转换，仍有大量标准制定工作待完成。
结语：立法进程期待“中国方案”
从北京到长沙，从深圳到广州，地方立法的探索正在为全国立法积累宝贵经验。而在顶层，道交法修订已箭在弦上。可以预见，未来几年将是中国自动驾驶立法从“碎片化”走向“系统化”的关键时期。产业界期待的，不是某一部“完美”的法律，而是一个能够与技术迭代同步演进、为创新留出空间的动态法治体系。当技术跑在制度前面，制度必须加速追赶，地方试点的先行探索，正为全国统一的“中国方案”积累关键经验。
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