投资要点

01

安全生产制度密集修订，全链条安全约束持续加码

02

监管执法与责任追究穿透升级，强约束超能力生产

执法处罚持续加码，责任落实与监管监督同步强化。煤矿安全监管执法与责任追究相关制度集中完善，监管要求依次覆盖行政处罚、隐患治理、企业主体责任和监管监察履职等环节。执法体系不再只针对事故结果处罚，转向隐患排查、过程违法的全过程执法，责任链条穿透到集团总部、实际控制人、最终受益人。（一）行政处罚工具扩容，现场强制处置手段完善。修订《安全生产违法行为行政处罚办法》（应急管理部令第18号，自2026年2月1日起施行），新增没收非法财物、限制从业、限制生产经营等处罚；重大隐患无法保证安全时可撤人停产，拒不执行的可停止供电、停供民用爆炸物品，强化现场即时处置能力。（二）重大事故安全隐患全环节实现动态清零。《煤矿重大事故隐患动态清零办法》围绕企业自查、行政检查执法、举报核查、全量汇总、跟踪督办和整改销号等环节，压实重大事故隐患排查治理“一件事”全链条责任。重大隐患必须实现动态清零，未治理完成不得采掘生产。（三）主体责任向上级公司、实际控制人延伸。《关于进一步加强矿山企业安全生产主体责任落实的指导意见》将法定代表人、实际控制人、实际负责人、最终受益人、幕后操控人全部纳入安全生产第一责任人；要求煤矿主要负责人每月现场检查不少于1次、带班下井不少于5个；严禁上级企业向下属煤矿下达超能力生产计划与经营指标；严禁以包代管、违法外包。多层级集团需要压缩安全管理层级，建立覆盖实际控制人的全员安全生产责任制。（四）开展三级突出问题专项整治。《关于开展矿山安全生产突出问题整治的通知》同时覆盖企业、地方监管、国家监察三个层面。企业端严查隐蔽工作面、监控数据造假、转包分包；地方监管纠治“打卡式履职”、有案不立、以罚代刑；国家监察层面整治人情执法、重罚款轻隐患整改；对举报、舆情线索开展“回头查”“回头看”，从企业到监管全链条压实责任。

• 2025年11月，应急管理部发布《安全生产违法行为行政处罚办法》（应急管理部令第18号），自2026年2月1日起施行，明确对安全生产违法行为可以采取罚款、没收非法开采煤炭及采掘设备、暂扣或者吊销许可证、责令停产停业整顿、责令停产停业、责令关闭和限制从业等处罚；对重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当撤出危险区域作业人员并责令暂时停产停业，对拒不执行停产决定且有发生生产安全事故现实危险的，可以停止供电、停止供应民用爆炸物品。

• 2025年12月，国家矿山安全监察局印发《煤矿重大事故隐患动态清零办法》（矿安〔2025〕112号），要求压实重大事故隐患排查治理“一件事”全链条各环节工作责任，围绕煤矿企业自查、行政检查执法、举报核查、全量汇总、跟踪督办和整改销号等环节，实现重大事故隐患动态清零。

• 2026年6月，国家矿山安全监察局印发《关于进一步加强矿山企业安全生产主体责任落实的指导意见》（矿安〔2026〕77号），围绕“压责任、控风险、筑基础、强应急”四个方面系统强化矿山企业主体责任：在压实企业各方责任方面，将矿山及其上级企业的法定代表人、实际控制人、实际负责人、最终受益人和幕后操控人纳入安全生产第一责任人范围，煤矿企业主要负责人每月到煤矿现场督促检查安全生产工作不少于1次、矿山主要负责人每月带班下井不少于5个，严禁违法外包、以包代管和包而不管；矿山及其上级企业应建立健全全员安全生产责任制，多层级管理的上级公司还应加强所属矿山安全管理、减少安全管理层级，建立覆盖实际控制人的全员安全生产责任制，并严禁超能力下达生产计划或者经营指标。在管控重大风险隐患方面，完善风险辨识评估与分级管控，建立重大事故隐患动态清零“一库四机制”，由主要负责人每月组织开展重大事故隐患排查，对发现的重大事故隐患跟踪督办，确保责任、措施、资金、时限和预案“五落实”到位；做实隐蔽致灾因素普查，未查清、未治理到位区域严禁采掘；推进重大灾害综合治理，采掘接续紧张煤矿必须采取限产或者停产措施；加强现场作业安全管理。在筑牢安全生产基础方面，规范机构设置与人员配备，健全安全生产管理体系，提升技术装备保障能力，落实人员安全教育培训。在强化应急响应保障方面，提升事前响应能力，规范事中处置流程和强化责任追究和警示教育。

• 2026年7月，国家矿山安全监察局印发《关于开展矿山安全生产突出问题整治的通知》（矿安〔2026〕83号），将整治对象和责任链条进一步延伸至企业、地方监管和国家监察三个层面：在企业层面，全面整治隐蔽工作面、安全监控和人员定位系统数据造假、入井人员隐瞒和位置作假、井下密闭管理混乱、异常用电、违规转包分包等突出问题，并对矿井生产系统、作业地点、入井人数及相关数据开展全面排查，推动问题隐患清单管理、限期整改；在地方监管层面，将“地方监管流于形式”列为整治重点，对2023年以来监管执法案件开展抽检，重点纠治“打卡式履职”、应付式检查、隐患描述避重就轻、口头指出不上文书等问题，严查隐蔽工作面、安全监测监控造假、不按设计施工、谎报瞒报事故等违法行为中有案不立、立而不查，以及案件查处中超越法定裁量标准从轻、减轻或免予处罚等情形，同时深挖压案不移、以罚代刑、不移送主要负责人，以及驻矿安监人员、日常监管检查人员充当“内鬼内应”等问题；在国家监察层面，对各省级局2023年以来办理的监察执法案件进行抽检，重点整治督政“就事论事、浅尝辄止”，监察执法“跑矿次”“刷数据”，以及重罚款数量、轻隐患整治、轻行刑衔接等问题，对人情执法、选择性执法、处罚裁量变通和执法监督避重就轻等行为从严纠治，对“该处罚未处罚、该停产未停产、该移送不移送”的问题“推倒重来、一查到底”，并对涉及隐蔽工作面、超层越界开采和谎报瞒报事故的信访举报、舆情核查线索开展“回头查”“回头看”。整治按照动员部署、自查自纠、同查同治和总结评估四个阶段推进，分别于2026年8月15日、9月15日、11月30日和12月31日前完成，其中同查同治阶段由省级矿山安全监管部门会同各省级局按不低于20%的比例开展抽查检查，并于2027年1月10日前报送总结评估报告。

03

主产地出台新规，进一步强化安全红线及超产约束

主产地自主出台新规，地方安全约束进一步细化。内蒙古、山西作为国内煤炭核心主产地，出台地方性刚性规定，把国家政策进一步细化为可落地的禁止性条款和监管细则。内蒙古“十条”和山西“十七条”共同体现出地方煤矿安全监管趋严、趋细、趋实，主要表现为：（一）安全生产红线进一步刚性化。两大主产区均将隐蔽工作面、人员入井、灾害治理、外委施工和停产停建煤矿等列为重点管控对象，推动安全要求转向明确的禁止性和强制性要求。（二）监管范围从矿井现场延伸至生产经营全链条。内蒙古重点强调作业审批、风险研判、灾害治理、数据上传和应急撤人；山西进一步将监控数据、劳务外包、煤炭产销、“五量”数据、审计监督、税务监管及违法“四链”纳入监管。（三）部门协同和责任落实机制进一步强化。内蒙古要求外委施工队伍、第三方服务机构100％向安全监管监察部门报备，“三堂一舍”等地面建筑及各类灾害治理项目100％明确安全管理责任、落实安全管理职责；山西进一步落实“三管三必须”实施细则和煤矿安全管理职责清单，加强地方煤矿安全监管机构建设，改革煤矿安全监管人员派驻制度，并通过巡查考核、审计监督、税务监管和“行刑纪”衔接强化部门协同与责任追究。

• 2026年7月，内蒙古自治区矿山安全监管局、自然资源厅、能源局和国家矿山安全监察局内蒙古局联合印发《煤矿安全生产“十条”规定》，针对生产煤矿提出刚性安全要求，严禁出现隐蔽工作面；入井人员须100%检身签字、随身携带定位卡，重大危险作业须100%按规定履行审批、报备程序，重大灾害须100%完成治理、评估、论证和报备；暴雨、山洪橙色及以上预警以及井下出现重大险情时，须100%将人员撤至地面。

• 2026年8月，山西省委办公厅、省政府办公厅印发《山西省统筹煤炭行业发展和安全新规十七条》，提出确定5月22日为“全省安全生产警示教育日”，彻底清理取缔隐蔽工作面，严禁监控系统数据造假，严格规范劳务和工程外包，严禁不带人员定位卡入井，全面压实煤矿企业第一责任人责任，严格落实“三管三必须”实施细则和煤矿安全管理职责清单，加强地方煤矿安全监督管理机构建设，改革煤矿安全监管人员派驻制度，强化“五量”数据贯通监测，常态化开展违法“四链”整治，健全煤矿安全生产巡查制度，创新强化审计监督和税务监管，完善“行刑纪”衔接贯通机制，分层分类加强安全教育培训，强化科技装备支撑，并加强考核评价。

04

重点政策对比：安全生产要求明显强化

重点政策对比：许可、责任与执法同步强化，安全监管要求进一步系统化。煤矿安全监管正在准入许可、主体责任和执法追责三个维度同步强化，监管范围进一步覆盖许可条件、责任主体、生产过程和违法后果。（一）安全生产许可范围和持续管理要求强化。《煤矿企业安全生产许可证实施办法》将许可对象扩展至煤矿上级企业法人和煤层气地面开采企业，并将整体托管、瓦斯等级、水文地质类型等变化纳入许可变更管理，推动安全生产许可证管理进一步延伸至生产过程。（二）主体责任由煤矿企业向上级企业和实际控制链条穿透。《关于进一步加强矿山企业安全生产主体责任落实的指导意见》将责任主体延伸至上级企业、实际控制人、最终受益人和幕后操控人，推动安全生产责任覆盖集团管理和实际控制链条。（三）行政处罚工具与执法程序同步强化。《安全生产违法行为行政处罚办法》增加没收非法财物、降低资质等级、限制生产经营活动和限制从业等处罚措施，强化重大事故隐患整改复查、电子取证、全过程记录和分级备案，执法程序进一步完善，违法成本持续上升。综合来看，本轮政策调整并非简单提高罚款标准，而是通过许可管理、主体责任和执法追责协同发力，持续抬升煤矿生产组织、复工复产和产能释放的安全门槛。

主体责任落实：责任链条向上级公司和实际控制人延伸。2026年6月18日，国家矿山安全监察局发布《关于进一步加强矿山企业安全生产主体责任落实的指导意见》，并废止2020年针对煤矿企业的相关指导意见，将适用对象由各级具有法人资格的煤矿企业扩展至矿山企业及其上级企业，将实际负责人、最终受益人和幕后操控人纳入主要负责人范围，并对主要负责人现场履职、上级公司安全管理、重大事故隐患动态清零、隐蔽致灾因素普查、机构人员配置、应急响应和行刑衔接提出更具体要求。安全生产责任进一步向实际控制、生产组织和监管监察链条穿透，超能力生产、违法外包和重大隐患未治理等行为对煤矿生产连续性和产量释放的约束进一步增强。

煤矿安全生产许可证：许可范围和持续管理要求强化。2026年8月31日，应急管理部发布《煤矿企业安全生产许可证实施办法》，将煤矿上级企业法人和煤层气地面开采企业纳入许可范围，发证机制由“两级发证”调整为“省级发证”，并将首次申请、重新申请纳入现场核查范围，将煤矿直接延期的安全生产标准化管理体系等级要求提高至一级，同时将整体托管、瓦斯等级、水文地质类型和冲击地压危险性等开采技术条件变化纳入许可证变更管理。本次文件进一步明确整体托管及瓦斯等级、水文地质类型、冲击地压危险性等变化对应的许可证变更要求，使许可事项与矿井实际开采条件的衔接更加具体。

行政处罚办法：行政处罚措施与执法程序进一步完善。2025年11月27日，应急管理部发布《安全生产违法行为行政处罚办法》，在完善行政处罚种类的基础上，增加没收非法财物、降低资质等级、限制开展生产经营活动和限制从业等措施，并对重大事故隐患现场处置、整改复查、电子取证、全过程记录和分级备案作出更加完整的规定。对于违章作业、违章指挥、超能力超强度超定员生产、隐瞒事故隐患及未办理许可证变更等行为，企业和相关人员的罚款上限均有所提高，安全生产违法行为的处罚范围、执法程序和责任承担进一步强化。

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风险提示